La política industrial post-crisis. ¿Es necesario volver a lo tangible? (II)

A partir de lo comentado en el post anterior con el mismo título en cuanto a las diversas tipologías de políticas industriales que se pueden dar, el paso siguiente es identificar las variables externas fundamentales para poder analizar cuál es la más conveniente. Una de las herramientas de análisis es la utilización de la matriz de Livessey (propuesta aquí), en la que se compara la situación del país con la del estado del sector a nivel global para diferentes estados del ciclo de vida, a saber, despegue-crecimiento-madurez-declive.

discussing industrial policy rationales based on comparative maturity
discussing industrial policy rationales based on comparative maturity

A partir de la matriz de Livesey se pueden establecer y las diferentes políticas definidas en el post anterior, estudiar la idoneidad de desplegar políticas horizontales o específicas, y dentro de estas últimas, estratégicas o defensivas. A continuación se detallan cada una de las áreas identificadas:

  1. Los sectores se encuentran en la etapa de despegue tanto en el país como a nivel mundial. Por ello, es habitual desarrollar en este caso una política específica y estratégica, de cara a alcanzar un mejor posicionamiento en el mercado al pasar a las fases siguientes del ciclo de vida.
  2. Los sectores en la industria nacional están en una fase menos desarrollada que el sector global, ya en fase de crecimiento y madurez. En este caso, nos encontramos con un país en desarrollo que tratará de proteger su industria naciente a través de medidas protectoras.
  3. Los sectores en la industria nacional está en la etapa de crecimiento o madurez, estando la industria a escala mundial menos desarrolladas. Esta situación es propia de economías desarrolladas, donde las políticas buscan consolidar sus fortalezas.
  4. Los sectores que se encuentren en la etapa de madurez o declive tanto en el país como en a nivel global. En esta situación lo más conveniente es desarrollar políticas horizontales dado el escaso recorrido que previsiblemente va a tener el sector.

Un ejemplo de este caso son las estrategias de competitividad llevadas a cabo entre 1992 y 2007 para desarrollar las condiciones económicas a nivel general, de forma transversal a todos los sectores, acercándose por tanto a las políticas industriales horizontales puras, aunque bien es cierto que algunos lo hicieron contener elementos sectoriales, por ejemplo, el énfasis en la alta tecnología y avanzado.

  1. El sector en la industria nacional está en la madurez o declive mientras que la industria a nivel global todavía se encuentra en fase de despegue emergente o en crecimiento. Este caso suele darse con sectores implantados en vía de desarrollo en los que el factor mano de obra son muy significativos. Por eso, las políticas industriales más habituales suelen ser del tipo específica defensiva, de cara a tratar de mantener el sistema y retrasar los posibles cambios estructurales derivados de la nueva situación, así como comenzar a adoptar medidas de ajuste que permitan afrontar con mayor seguridad y competitividad los nuevos desafíos creados.

Las políticas de protección de las industrias navales, minería y automoción en el Reino Unido pueden son un ejemplo en este punto.

  1. Los sectores donde aún está emergiendo la industria nacional, pero a nivel global se encuentra en declive. Puede haber por tanto oportunidades para que los países puedan adoptar políticas industriales estratégicas, aunque previamente es necesario conocer la causa de esa situación de declive –si es por una demanda en retroceso o si lo es por la aparición de nuevos competidores que están robando cuota de mercado-, ya que determinará el tipo de política específica que pueden llevar a cabo, esto es, estratégica o defensiva.
  2. Los sectores en los que la industria está en fase de creciendo en el país, mientras que a escala mundial se encuentra en declive. Básicamente se pueden hacer las mismas consideraciones que en el caso anterior, aunque en este caso es habitual que se encuentren países en desarrollo que traten de acortar las distancias que les separan de los países desarrollados.

Ejemplos prácticos de las políticas industriales

Clústeres

Es la tendencia de las empresas de un determinado sector a concentrarse geográficamente. El comportamiento de las empresas agrupadas a nivel local ha sido estudiado desde hace algún tiempo en base del modelo de Porter  y han estado presentes como una herramienta de política para los gobiernos.

Las iniciativas políticas para fomentar las agrupaciones de empresas son ahora comunes, tanto a través de políticas horizontales como específicas.

Su objetivo reside en lograr ventajas competitivas a través de una concentración geográfica, que pueda ofrecer economías de escala, generación de sinergias así como atraer el interés de empresas e inversores.

La agrupación de empresas puede reducir los costos unitarios de los servicios técnicos prestados a los miembros de la agrupación. Es más sencillo establecer acuerdos de colaboración para poder regular demandas y recursos, además de facilitar el flujo de ideas e información. Se pueden implantar metodologías de innovación abierta para llevar a cabo proyectos y actividades de I+D+i de forma más eficiente, generar nuevas spin-off y start-ups, etc.,

El interés por la creación de los clústeres se cimenta en torno a tres ventajas fundamentales: Productividad e innovación, efecto demostrador y la creación de empresas.

Algunos ejemplos pueden encontrarse en Silicon Valley, Cambridge, Sophia Antipolis, etc.

Como referencia en agosto del 2012 finalizó TACTICS un proyecto a nivel europeo bajo la iniciativa Pro Inno Europe INNO-NETS y coordinado  por algunas de las organizaciones nacionales de innovación punteras enfocado a la mejora de las políticas y acciones practicas de los clusters. Entre sus publicaciones destaca un conjunto de guías para cubrir los seis objetivos básicos del proyecto agrupados en torno a la creación de clústeres excelentes y a su aprovechamiento. Para ver más sobre la actualidad de los clusters a nivel europeo se puede visitar la web del Observatorio Europeo de Clusters.

 En el Business Report del mes de Julio de la revista MIT Technology Review, justamente se plantea en el artículo de Antonio Regalado In Innovation Quest, Regions Seek Critical Mass  (en castellano aquí¿Cómo es posible convertirse en el próximo centro de atención tecnológico?, una de las conclusiones del artículo deja una buena base para el debate o incluso un nuevo post. ¿Son los gobiernos los que pueden inclinar la balanza hacia un cluster/región u otro, o son las empresas que puedan materializar las tecnologías / tendencias en oportunidades de negocio rentables?.

Promoción de la inversión

Los efectos beneficiosos de la inversión extranjera directa son múltiples y muy diversos: la expansión de la capacidad productiva, la creación de empleo, la mejora del capital humano, la innovación y la difusión de tecnología y el desarrollo empresarial.

Además, los beneficios pueden extenderse de las empresas multinacionales a las empresas locales y resultar en el crecimiento de la productividad para la economía del país ejerciendo un efecto tractor.

Casi todos los gobiernos de hoy en día tienen políticas para atraer a los inversores internacionales. Los países apuntan cada vez más las inversiones internacionales en las industrias de alta tecnología de fabricación, tales como la electrónica, equipos de telecomunicaciones, productos farmacéuticos, la industria aeroespacial y de automóviles y en el conocimiento y en servicios de obra, como los servicios empresariales y telecomunicaciones. Los países también tienen cada vez más en cuenta la creciente fragmentación internacional de las cadenas de valor y poner en práctica un enfoque más funcional “basado en tareas”, dando prioridad a los laboratorios de I + D, o de la sede y de otros centros de decisión.

Contratación pública

En los últimos años, las administraciones han impulsado el procedimiento de la contratación pública de innovaciones como herramienta para fomentar la puesta en marcha de proyectos de I+D+i. Constituyendo una de las políticas del lado de la demanda.

Gracias al posicionamiento, demanda estable y dinamizador de la I+D+i, la administración debe estimular la puesta en marcha de nuevos proyectos y convertirse en generador de demanda de los resultados de estos proyectos, de forma que por un lado contribuya  a la rentabilidad de la iniciativa privada y por otro lado generar interés por parte de la sociedad en implantar y apostar por nuevos desarrollos. Con ello, también se minoran los problemas de la financiación de las iniciativas innovadoras y

El concepto de fomento de la innovación mediante la contratación no es nuevo y algunos países han aplicado políticas de adquisiciones tecnológicas activas durante décadas. La contratación pública, por ejemplo, ha sido determinante en la aparición de diversos sectores de alta tecnología en los Estados Unidos, Japón y Francia. En estados unidos es emblemático el programa SBIR (Small Bussiness Innovation Research Program) introducido en 1982 ya que ha servido como ejemplo a los demás países. Sin embargo, el potencial de la contratación pública ha recibido un impulso renovado. Por ejemplo, el Reino Unido ha buscado activamente la integración de las adquisiciones para la innovación en el gobierno desde 2003. Y Alemania ha creado un nuevo Acuerdo sobre Contratación Pública de la Innovación por la que seis ministerios federales promoverán la contratación innovadora.

Tal y como se puede ver a continuación, la mayoría de los países están tratando de utilizar la contratación para la innovación mediante una variedad de instrumentos duros y blandos:

What practices are used to promote innovation?
What practices are used to promote innovation?

En España, existe un mecanismo que ha ido tomando relevancia en los últimos años, más recientemente después del impacto de la Ley de Economía Sostenible dentro de la Ley de Contratos del Sector Público, donde se modifica el marco normativo para compras especiales de alto carácter innovador.

Dichos mecanismos de compra pública innovadora constituyen una vía diferente para adelantar soluciones más avanzadas al sector público que las que hay disponibles en el mercado.

Está incluida dentro del proceso de contratación pública y se inspira en la compartición por parte de la administración pública y las empresas, de los riesgos que supondría desarrollar tecnologías innovadoras no existentes en el mercado. Esto indudablemente genera un efecto tractor en ciertas industrias intensivas en I+D.

Fomentar el crecimiento “verde”

Un cuarto ejemplo de las políticas industriales en la acción es el crecimiento “verde”. Como hemos visto, muchos países de todo el mundo están adoptando un paquete de políticas horizontales y selectivos a lo largo de diversas líneas enmarcadas en este principio. En algunos mercados, como el transporte o la energía, existen importantes barreras de entrada que limitan y dificultan la entrada de nuevos actores, además de considerables incertidumbres acerca de la viabilidad y tiempos de retorno de las inversiones.

Esto puede ser un obstáculo especialmente importante en el sector de la energía, donde los altos costos de capital de inversión hacen que sea muy difícil la entrada de nuevos inversores en nuevas tecnologías.

En este punto es donde debe incidir las políticas desarrolladas, tratando de asegurar que los procesos de selección competitiva basada en la contención de los costes y selección de proyectos que mejor sirvan a los objetivos de política pública, sin favorecer a los operadores tradicionales o proporcionar nuevos oportunidades de negocio. Por ello, es fundamental garantizar una evaluación rigurosa de los efectos de las políticas.

Otra dimensión a las políticas industriales en el área de crecimiento verde es cómo los gobiernos pueden asegurar mejor que su país puede capturar el valor de la innovación ecológica en los ámbitos nacional, regional y local. En una economía global altamente interconectada, las empresas y los gobiernos tendrán que tomar decisiones y establecer prioridades para las áreas en las que pueden alcanzar la excelencia y la masa crítica.

 Conclusiones

En el documento se propone una nueva tipología basada en la orientación de la política y el dominio de la política.

Por lo tanto, la orientación de la política industrial puede ser horizontal o selectiva, a pesar de que se reconoce que algunas políticas llamados horizontales pueden ser selectivo, ya sea en su aplicación o su impacto.

Las políticas selectivas pueden ser diseñados para centrarse en determinados sectores, tecnologías o “tareas” (etapas de la cadena de valor) o alguna combinación de los tres.  Políticas industriales activas de este tipo pueden ser estratégica o defensiva / reactiva.

Mientras tanto la dirección a los desafíos del entorno económico, las políticas de defensa / reactiva suelen ser impulsados por consideraciones a corto plazo  y pueden ser más propensos a la influencia política.

Estas políticas tienen más probabilidades de tener éxito si hay pruebas sólidas del fracaso del mercado, unas condiciones apropiadas y una estrategia de salida clara.  Los enfoques más estratégicos para la política industrial se pueden caracterizar  de acuerdo a si son las ventajas comparativas de seguimiento o de la ventaja comparativa en desarrollo (o, equivalentemente,  si la ventaja comparativa está abierta o latente), y de acuerdo a si el país o industria es el modo incatch-up o en la frontera.

Esta clasificación de dos vías ofrece una idea de enfoques de la política industrial para los sectores y tecnologías en diferentes etapas de madurez y de países en diferentes etapas de desarrollo.

Una lección que se desprende es que un solo tamaño no sirve para todos.

En cuanto a la tipología de acuerdo con el ámbito de la política, el documento propone un marco basado en la contabilidad del crecimiento, distinguiendo los instrumentos de la política industrial en función de si operan principalmente en los mercados de productos, en los mercados de factores, o en los sistemas y las instituciones necesarias para hacer un caballeros juntos y coordinar todos los mercados.

Esta clasificación paralela cuidadosamente la evolución del pensamiento (trazada en la Sección 5) acerca de la justificación de las intervenciones de política industrial, que ha pasado de un enfoque tradicional, basado en gran medida de intervención en el mercado de productos (subvenciones a la producción, la propiedad estatal, la protección arancelaria), a través del mercado de fallos corrección de impuestos y subsidios que operan principalmente en los mercados de factores (incentivos a la I + D, subsidios de capacitación, subsidios de inversión, ayuda para el acceso a la financiación) a un enfoque en las intervenciones que ayudan a construir sistemas, creación de redes, el desarrollo de instituciones y alinear las prioridades estratégicas.

Los acontecimientos recientes en la teoría y práctica de la política industrial sugieren que es posible encontrar una justificación teórica para un gobierno
papel y estos argumentos tienen en todo caso ha fortalecido por la crisis económica.
Sin embargo, existen importantes dificultades prácticas, sobre todo el riesgo de fracaso del gobierno, incluidos los importantes requisitos de información, el riesgo de captación de rentas y el uso potencial de las políticas industriales para los objetivos proteccionistas.

A menos que se resuelvan estos problemas, los enfoques tradicionales de la política industrial parecen destinados al fracaso, y el registro histórico no ha sido amable.

Entonces, ¿qué pueden hacer los gobiernos “más allá de la política industrial”, con el fin de evitar los errores del pasado de moda, selectiva-reactivo, producto subsidio del mercado centrado variedad de la política industrial? Medidas “horizontales” siguen siendo la mejor forma hacia adelante, pero se reconoce que puede haber algunos aspectos de la política en las decisiones estratégicas necesitan ser hechas.
El consenso es que los riesgos asociados a la política industrial selectiva, estratégica pueden ser minimizados a través de una forma “suave” de la política industrial, basada en una función de coordinación más facilitador para el gobierno, de acuerdo con el enfoque de sistemas se describen en este documento.

El objetivo de la política de “suave” industrial es el desarrollo de formas de gobierno y la industria trabajen juntos para establecer las prioridades estratégicas, se ocupan de los problemas de coordinación, permite la experimentación, evitar ser capturado por los intereses creados y mejorar la productividad.

Aunque no es inmune a los peligros de la falla del gobierno, tal enfoque, si se diseña e implementa cuidadosamente, tiene muchas más probabilidades de éxito que las intervenciones de política industrial selectiva-defensivos costosos y distorsiones del pasado.

El artículo explora algunas iniciativas recientes en materia de política racimos, promoción de inversiones, la contratación pública y el crecimiento verde, todos los cuales tratan de reflejar los elementos de la nueva forma de pensar en su enfoque.
Un mensaje claro a surgir la necesidad de un mejor seguimiento y evaluación de las iniciativas de política industrial.

Muchos comentarios llaman la atención sobre la falta de datos sistemáticos de evaluación, en particular para el tipo de intervención adoptada en países de la OCDE. La transparencia, el seguimiento y la evaluación y el intercambio de experiencias a través de las áreas de política y entre los países ayudarán a evitar peligros en el futuro. En un momento en que muchos países de la OCDE han puesto en marcha políticas para promover nuevas fuentes de crecimiento a través de medidas del lado de la oferta, en un contexto de restricción fiscal, existe una necesidad urgente de políticas a evaluar cuidadosamente con un marco coherente.

Idealmente, la planificación para el seguimiento y la evaluación debe comenzar en el tiempo de la política, está siendo formulada. Al decidir las prioridades de evaluación, la atención debe centrarse en las políticas selectivas e incluyen tanto medidas reactivas y estratégicos, lecciones distintivos específicos de la respuesta a la crisis de los de aplicación más general.

También hay una necesidad particular para más evaluación de la estrategia industrial, o paquetes de medidas, así como el enfoque más tradicional en instrumentos específicos. Esto requiere un enfoque ecléctico y es probable que incluya una combinación de la investigación cuantitativa y cualitativa, a la que la OCDE está en condiciones de contribuir.

Deja un comentario

Tu dirección de correo electrónico no será publicada. Los campos obligatorios están marcados con *